Genaro Estrada y la incursión de México en el escenario multilateral de entreguerras

El Tratado de Versalles, principal resultado de las Conferencias de Paz que pusieron fin a la gran guerra, sentó las bases de una nueva etapa evolutiva del sistema internacional, cuyo eje de gravedad institucional fue la Sociedad de Naciones (SDN), una expresión clara de los designios de las potencias vencedoras respecto al orden mundial de posguerra que paradójicamente no contaría con la participación de su más importante impulsor: Estados Unidos. A esta ausencia habría que agregar otras igualmente significativas, como la de la URSS, cuyo ingreso no tuvo lugar sino hasta 1934, y las de aquellas potencias vencidas en la guerra, como Alemania la primera (1926), pero también la de naciones que, como la mexicana, presentaban casos particulares de irregularidad interna que son objeto de atención de este artículo.¹

Lo más sencillo sería explicar la exclusión de México de los organismos de Ginebra en razón de su inestabilidad interna debido a la lucha de facciones revolucionarias y a la incapacidad de facilitar un reconocimiento gubernamental amplio, interna y externamente. Aunque este se presentó como el motivo formal para no incluir a México y a otros países de la región en la lista de invitados a la SDN, en el caso de nuestro interés tal condición sirvió de mero pretexto, aún más que en los casos de Costa Rica y República Dominicana.² Una explicación tan próxima no nos permitiría reconocer la complicada situación internacional de la Revolución Mexicana ni mucho menos entender las razones por las que los principales representantes de Estados Unidos y Gran Bretaña en la Conferencia de París -Woodrow Wilson y Robert Cecil, respectivamente- tomaron la decisión de no incluir a México -en realidad borrarlo- en la lista de países neutrales invitados a formar parte de la futura Sociedad de Naciones.

La Revolución y la Primera Guerra Mundial condicionaron la situación internacional de México en las dos primeras décadas del siglo XX, dando al traste con el equilibrio diplomático diseñado bajo el gobierno de Porfirio Díaz respecto al impulso estadounidense y al europeo, el primero en ascenso y el otro en retroceso (Meyer, 2000b, p. 134). Por su parte, el curso de la Revolución, con la agudización del nacionalismo y antiimperialismo mexicanos, determinó la adopción de medidas constitucionales (1917) contrarias a las inversiones extranjeras en el país. En este sentido, Estados Unidos buscó confinar este ataque al statu quo internacional debido a que sus intereses se vieron afectados. Envueltos en un inacabable conflicto, Gran Bretaña y Francia no tendrían mejor opción, aunque no habría ninguna para Alemania con el ingreso de Estados Unidos en la guerra (Meyer, 1991, pp. 128-168). Cuando ésta llegó a su fin, las potencias europeas pudieron estimar muy bien su limitado potencial al hacer sus reclamaciones a México, lo cual, escribe Lorenzo Meyer (2000b),

[...] hizo que Inglaterra y España se enfrascaran en una predecible pero inútil controversia con los gobiernos revolucionarios mexicanos, que Francia se desinteresara y que Alemania no estuviera en posibilidades de resurgir como un actor en la arena mexicana a la altura del desafío que implicaba el ascenso de Estados Unidos al status de gran potencia. (p. 134).

En este nuevo escenario, la Revolución Mexicana no buscó propiamente los términos idóneos de su relación con el mundo, sino sostener, en lo inmediato y en lo posible, las modificaciones realizadas o anunciadas por la Constitución de 1917 ante una segura reacción de las potencias afectadas. Esta situación prevalecería por al menos dos décadas, no obstante los cambios de dirección y actitud hacia el exterior registrados bajo el impulso revolucionario, invariables respecto a la idea de subordinar los intereses extranjeros a los nacionales, especialmente en materia de hidrocarburos.

Incluso antes de la promulgación de la nueva Constitución, el conflicto petrolero estaba básicamente planteado y las relaciones de México con su más fuerte adversario en este campo -Estados Unidos- mostraban un preocupante deterioro. Sin embargo, la necesidad que tuvo la potencia norteamericana de concentrar todas sus fuerzas en Europa impidió un desenlace inmediato y contundente del asunto, el cual tendría que esperar a un mejor momento. El gobierno de Wilson preferiría esperar al final de la guerra.

Otro aspecto que sin duda pesó al momento de evaluar la situación de México y su lugar en la lista de naciones -neutrales- invitadas a convertirse en miembros de la futura Sociedad de Naciones fue, por supuesto, el de los gestos germanófilos y antiestadounidenses. En efecto, a finales de septiembre de 1914, poco después de estallar la guerra en Europa, México declaró oportunamente su neutralidad. En aquel momento el gobierno de Carranza desconfiaba tanto de Inglaterra como de Alemania, en los que el gobierno de Huerta había encontrado un importante apoyo exterior. Sin embargo, fue cuestión de tiempo el que Carranza orientara sus simpatías y esperanzas hacia Alemania, pues armonizaba con un resentimiento que le era característico respecto a Estados Unidos y el despojo de medio país en 1847.

Friedrich E. Schuler (2010) ha documentado ampliamente el trabajo conspirativo, en pequeña escala pero temprano (1915), sostenido hasta el final de la guerra y su muerte, inclusive frente a minorías étnicas estadounidenses y la República de Weimar tras la disolución del imperio de Guillermo II (pp. 168-288). Esta actitud, naturalmente, la remarcarían actos intervencionistas recientes, como el avance de la expedición punitiva contra Villa por actos igualmente instigadores de un conflicto mayor con Estados Unidos de parte de la facción revolucionaria al mando de Villa.

En este marco encontrarían eco diversos rumores sobre planes conspirativos con Alemania que ponían en entredicho la neutralidad de México en la guerra. El primero en propagarse fue el de la existencia de un plan entre ambos países dirigido a la destrucción de los campos petroleros mexicanos. Más tarde, la simple formulación del famoso telegrama Zimmerman -por el cual el Reich Alemán ofrecía a México la recuperación de Texas, Arizona y Nuevo México a cambio de que se emprendieran acciones bélicas contra Estados Unidos si este tomaba parte en la guerra- haría más dudosa la neutralidad del gobierno de Carranza.

A esta propuesta siguieron otras más dirigidas al mismo fin -distraer tropas estadounidenses en una guerra con México- o a cortar el abastecimiento de petróleo a los aliados. Tal como lo aprecia Lorenzo Meyer (1981), en la misma línea que Schuler (2010), el nacionalismo y antiimperialismo mexicanos, fuertemente estimulados por la Revolución, generaron simpatías por los imperios centrales en un amplio sector del gobierno constitucionalista y la opinión pública, aun antes de que Estados Unidos respaldara el esfuerzo bélico de los aliados. Sin embargo, también correría el rumor de que Carranza impediría indistintamente la exportación de petróleo a las potencias enfrentadas, posibilidad infundada contra la que arremetió la embajada norteamericana, reacción que nos permite apreciar la importancia otorgada a este tipo de habladurías. Empero, las denuncias y recordatorios sobre la ambigua posición mexicana en el conflicto siguieron en boca de las compañías petroleras y reproduciéndose en las páginas de la prensa estadounidense aun después de concluido el conflicto mundial (pp. 142-144).

Por otro lado, la amenazante Constitución de 1917 tendría serias modificaciones en materia de educación, trabajo, propiedad de la tierra y explotación de recursos ubicados en el subsuelo. El capital externo, por otra parte, tendría un papel limitado en lo sucesivo, aunque pronto habría de verse que la nueva legislación constitucional observaría cierta flexibilidad, pues, a decir de Meyer (1981), “su aplicación dependió de las interpretaciones que las diferentes administraciones consideraron conveniente darle, interpretaciones que, por lo que hace a la reforma de los derechos sobre el subsuelo, estarían condicionadas básicamente a factores externos” (p. 108).

No obstante, esto aún estaba por verse y de momento el párrafo IV del artículo 27, concerniente al petróleo, separaba la propiedad del suelo de la del subsuelo, confiriéndola a la nación, y reincorporaba el petróleo al régimen legal predominante en las explotaciones mineras, haciendo inoperantes las disposiciones que al respecto fueron elaboradas durante el porfiriato. Por lo que hace al gobierno carrancista, la industria petrolera fue el sector escogido para iniciar el ataque a la posición que el capital extranjero mantenía en el país. Tal decisión respondió a consideraciones de orden político, pues al tratarse de un campo dominado por capitales extranjeros, Carranza podía adoptar una actitud decididamente nacionalista y mantener el apoyo de los elementos más radicales del régimen (Meyer, 1981, p. 110).

Un nuevo decreto promulgado en febrero de 1918 empezó a materializar la amenaza constitucional imponiendo contribuciones a los terrenos petrolíferos y a los contratos petroleros anteriores a 1917, confirmando, además, que la riqueza del subsuelo pertenecía a la nación, por lo que las compañías petroleras estaban obligadas a solicitar nuevas concesiones gubernamentales en armonía con estas disposiciones. El incumplimiento del registro de las propiedades de acuerdo con las nuevas leyes supondría la pérdida de todos los derechos de propiedad. El decreto de febrero de 1918 pretendía, en pocas palabras, cambiar los títulos porfiristas de propiedad por meras concesiones. La reacción y fuerte presión de los empresarios y gobierno estadounidenses impidieron la aplicación de las nuevas disposiciones, pero el espíritu e instrumentos legales dirigidos hacia la nacionalización prevalecieron (Katz, 2008, p. 562).

La tirante relación de México con las potencias daría origen a una importante doctrina defensiva de convivencia internacional basada en principios retóricos fáciles de distinguir, conocida bajo esta forma como doctrina Carranza:

Todos los países son iguales y deben respetar mutua y escrupulosamente sus instituciones, sus leyes y su soberanía; ningún país debe intervenir en ninguna forma y por ningún motivo en los asuntos interiores de otros. Todos deben someterse estrictamente, al principio universal de la no intervención; ningún individuo debe pretender una situación mejor que la de los ciudadanos del país a donde va a establecerse, ni hacer de su calidad de extranjero un título de protección y de privilegio. Nacionales y extranjeros deben ser iguales ante la soberanía del país en que se encuentran [...] (Díaz, 1983, pp. 28-29).

Esta doctrina se hallaba en oposición a la doctrina Monroe que el Pacto de la Sociedad de Naciones reconocía como una inteligencia regional válida y no contradictoria con el sistema ginebrino de relaciones,³ pero que merecería una declaración puntual de parte de Carranza:

La Conferencia que se celebra actualmente en París ha considerado el reconocimiento de la doctrina Monroe. Algunos gobiernos amigos de México han solicitado de éste su opinión respecto a la doctrina, y la Secretaría de Relaciones Exteriores mexicana ha respondido que el Gobierno no ha reconocido ni reconocerá la doctrina de Monroe ni ninguna otra doctrina que ataque a la soberanía de México. (Citado por Corro, 1938, p. 114).

La explicación más inmediata de la exclusión mexicana de la Sociedad provino igualmente de Alberto J. Pani: “La exclusión de México se debe a diversos factores, pero informaciones dignas de crédito me permiten atribuirla a la presión de Inglaterra y a los compromisos que Francia y los Estados Unidos tiene con esta potencia” (citado por Py, 1991, p. 221). Pero realmente la marginación de México respecto de los organismos de Ginebra debe entenderse como la primera parte de un proyecto encaminado a solucionar aisladamente los problemas con México. Friedrich Katz (2008) explica que, pese a las diferentes concepciones existentes en el medio político norteamericano de cara a la solución de las diferencias con México, todos concordaban en que el problema debía posponerse hasta el final de la guerra, cuando podrían imponer su política sin la ayuda de Europa y sin realizar un gran esfuerzo (p. 556).

Carranza volvería a dejar en claro la postura de su gobierno ante la Sociedad de Naciones en el momento preciso de su primera reunión en Asamblea en noviembre de 1920: “México no había hecho ni haría nada para ingresar en esa sociedad internacional, porque las bases sobre las que se ha constituido no establecen, en cuanto a sus funciones ni en cuanto a su organización, una perfecta igualdad de todas las naciones y las razas” (citado por Perkins, 1964, p. 267). México iniciaba así una etapa de aislamiento internacional respecto del nuevo orden internacional institucionalizado en Ginebra después de haber dejado muy claros los motivos de su inconformidad y desinterés.

El espacio ginebrino vivió una gran actividad a partir del mes de mayo de 1931 debido a las reuniones del Consejo, de las Conferencias para la Unión Europea, del Opio y del Trabajo. La afluencia internacional permitió al segundo observador mexicano, Salvador Martínez de Alva, entrevistarse con distintos funcionarios y políticos europeos con el fin de promover un acto de desagravio que fuera seguido de una invitación.²⁷

En México, el periódico El Nacional, conocido como órgano oficial del gobierno, preparaba el terreno con editoriales favorables al ingreso, pese a que el gobierno de Ortiz Rubio padecía una dilatada crisis de gabinete como resultado de la aún existente pugna con la dominante figura de Elías Calles y su grupo político en ese gobierno.²⁸

En este contexto, Martínez de Alva se presentó ante el secretario general de la Sociedad, Eric Drummond, a quien mostró un extracto de mensaje de Estrada: “Quizá sería mejor que comprendieran [en Ginebra] que el posible ingreso de México a la Liga, por las circunstancias especiales que lo preceden, sería más factible si el camino fuera allanado por grados”.²⁹

La delegación española de la Segunda República contribuyó a preparar el ambiente, mientras que en paralelo y también de manera privada la diplomacia mexicana negociaría los términos y condiciones de colaboración con Ginebra.³⁰

En agosto de 1931, el presidente Ortiz Rubio y su gabinete avalaron el desarrollo de las gestiones del observador mexicano próximas al ingreso de México en la Sociedad de Naciones, si bien creyeron pertinente plantear el desconocimiento y desaprobación de la doctrina Monroe y su mención explícita en el artículo 21 como una inteligencia regional compatible con el Pacto societario.³¹ Cabe aclarar que por los compromisos que el país adquiriría como firmante del Pacto societario, esta intención no podía ni pudo dar lugar a una reserva, sino a la simple expresión de desacuerdo con el contenido de este artículo.³²

Días más tarde, y a fin de estar en condiciones para buscar un sitio en el Consejo de la Sociedad,³³ Estrada instruyó a su observador a dar garantías a Drummond respecto a la aceptación de una invitación de la Asamblea como acto de desagravio.³⁴ Drummond aceptó todas las condiciones expuestas por Martínez de Alva los días 27 y 29 de agosto: que la invitación fuera encabezada por potencias de la Sociedad y que se permitiera a México un desconocimiento público del referido artículo 21.³⁵ En los primeros días de septiembre se tenía la seguridad de que la delegación británica lamentaría ante el pleno de la Asamblea la ausencia mexicana en compañía de otras potencias societarias,³⁶ y que juntas defenderían la adopción del siguiente proyecto de resolución:

Las Delegaciones alemana, británica, española, francesa, italiana y japonesa, Considerando que México no figura en el Anexo del Pacto donde son enumerados los países invitados a acceder a él; Considerando que es de toda justicia que la Sociedad de las Naciones repare esta omisión tan contraria al espíritu mismo de la Sociedad; Proponen a la Asamblea que México sea invitado a acceder al Pacto y a aportar a la Sociedad su preciosa colaboración como si hubiese sido invitado desde su origen.³⁷

Esta resolución sin precedentes fue adoptada unánimemente por la Asamblea, tras lo cual se dirigió la invitación esperada a México, que a su vez informó de su aceptación el 10 de septiembre de 1931.³⁸ El pleno de la Asamblea recibió a su delegación el 23 de septiembre de 1931,³⁹ la cual aseguró la colaboración imparcial del país con la organización internacional e inició una labor de divulgación permanente de los logros alcanzados por su revolución.